三农舆情

甘藏春:农地三权分离是改革唯一出路

甘藏春认为,《物权法》的出台,标志着承包经营权从债权到用益物权的转变,意义重大,但没有解决抵押、担保问题。在这种尖锐矛盾下,催生了将经营权从承包经营权中分离出来的“三权分离”结构,这是下一步土地制度改革的大方向。

“农村集体土地权能的配置、分化和细致,是下一步改革的唯一出路”。“马上面临50年、70年土地使用权到期如何处理的问题。台湾的做法是拆房换地,但这个原则用到大陆万万不可行…

“农村集体土地权能的配置、分化和细致,是下一步改革的唯一出路”。“马上面临50年、70年土地使用权到期如何处理的问题。台湾的做法是拆房换地,但这个原则用到大陆万万不可行。”9月20日,国务院法制办副主任甘藏春在中国农业大学召开的“中国土地政策与法律研究论坛2014”上,做出上述表示。

第二,所有权以什么形式来构建农村集体所有的财产组织形式?甘藏春认为,以承包经营权来构建是不对的。要是以所有权来构建,应回溯到上世纪50年代的合作化。但是,以股份制还是合作制来体现所有制仍然是难题。当年实现合作化是“带地入股”,有股份性质,同时也有强烈的身份性质,要把两者协调统一。总之,完善坚持农村集体所有制的核心,是构建符合中国国情的农村集体土地的财产形式。

第二类关系则是承包经营权和经营权的关系。既然承包经营权已被明确为用益物权,那么经营权究竟是债权还是物权?假定只是债权,则抵押担保从法理上讲不通。放开搞活经营权的核心还是要解决抵押担保问题。那么,抵押的到底是什么?甘藏春认为,传统的法的理论遇到挑战,不能简单套用传统民法理论解决“三权分离”问题。总之,“权能的配置、分化和细致是下一步改革的唯一出路。”

甘藏春表示,农地制度改革的主要任务,首先是必须坚持农村集体所有制。这是宪法确定的土地制度公有制的标志,必须坚持。但面临的问题是:第一,所有权的主体究竟是村还是村民小组?过去强调“三级所有、队为基础”主体以生产小队,即村民小组为基础。但现在村民小组淡化了。主要演变为以村为单位。主体问题必须要解决。

甘藏春回顾了中国土改历史。他称,从1949年的农民个人私有制,到上世纪50年代的集体所有制“一大二公”,再到家庭联产承包责任制,“改革的过程是先有实践,后有政策”,一系列改革解决了所有权和承包经营权“两权分离”问题,极大地解放了农村生产力,并最终通过《物权法》予以界定,这是历史性的进步。

甘藏春强调,当前关键是研究所有权、承包经营权和经营权的权能结构。其中,承包经营权是所有权派生的用益物权,在台湾叫地上权。所有权对承包经营权在处置权和收益权上有制约,《民法》中关于所有权和地上权的理论关系可以适用于所有权和承包经营权的关系,但也存在很多解释不了的地方。

农地制度改革的另一大任务是“稳定承包经营权”。社会认为承包经营权应该放开,但决策层考虑的是,承包经营权承担着农民的社会保障功能,所以必须稳定。值得注意的是,承包经营权放开速度应与农民城市化速度相匹配。所谓长久而稳定的承包经营权未来应该是多少年?是否可以模仿英国搞女王所有基础上的永业权,这还需要研究。

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